LA REFORMA DEL ESTATUTO CATALÁN
REPORTAJE
El proyecto del Parlamento catalán, a examen
Seis constitucionalistas analizan el encaje en la Ley Fundamental de siete de los puntos más conflictivos del texto
El presidente del Parlamento catalán, Ernesto Benach, entregó el pasado día 5 al del Congreso, Manuel Marín, el proyecto del nuevo Estatuto catalán. Su tramitación en las Cortes comenzará el próximo mes con serias dudas sobre si será aprobado en su actual redacción. El Gobierno ha avanzado que algunos de los puntos son de difícil encaje en la Constitución. EL PAÍS ha preguntado a seis catedráticos de Derecho Constitucional sobre los aspectos más conflictivos: la definición de Cataluña como nación y el derecho de sus ciudadanos a definir libremente su futuro, la equiparación del catalán al castellano, el traspaso a la Generalitat de la gestión de puertos y aeropuertos y la cesión al Gobierno catalán de competencias sobre la Seguridad Social. La institución del Tribunal Superior de Cataluña como última instancia judicial reservando para el Supremo la unificación de doctrina y el nuevo sistema de financiación completan los puntos sobre los que opinan Enoch Albertí (Universidad de Barcelona), Xavier Arbós (U. de Girona), Gregorio Cámara, (U. de Granada), Javier Corcuera (U. del País Vasco), Javier Pérez Royo (U. de Sevilla) y Juan José Solozábal (Autónoma de Madrid).
EL PAÍS – España – 10-10-2005
Ernest Benach, izquierda, y Manuel Marín.
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Preámbulo
Artículo 1
Artículo 6
Artículo 95
Artículo 140
Artículo 165
Artículo 204
PREÁMBULO
– Enoch Albertí, catedrático de la Universidad de Barcelona. Los preámbulos de las leyes carecen de valor jurídico. En el caso de las leyes políticas fundamentales, acostumbran a tener una carga épica y poética. Me parece importante que el Preámbulo resalte tres ideas: que el autogobierno de Cataluña viene de muy lejos, que la voluntad de ejercerlo no pasa por encima de los derechos de las personas, y que el mundo de hoy es una red de interdependencias.
– Xavier Arbós, catedrático de la Universidad de Girona. Los preámbulos tienen un valor retórico. Al margen del acuerdo o desacuerdo que suscite la idea de un derecho colectivo a la libre determinación, o la tesis acerca de su continuidad histórica, conviene recordar que el control de constitucionalidad se refiere a normas, y no a la mera expresión del estatuyente acerca del sentido histórico de su obra.
– Gregorio Cámara, catedrático de la Universidad de Granada. Los preámbulos tienen un valor interpretativo. Suelen expresar legitimaciones históricas, sentimientos y aspiraciones colectivas, apelaciones que con mayor o menor mitificación aparecen en muchos Estatutos. No hay nada en el Preámbulo que contradiga ningún principio o disposición constitucional.
– Javier Corcuera, catedrático de la Universidad del País Vasco.
Este párrafo y el conjunto del Preámbulo tienen una extraordinaria carga ideológica nacionalista, más propia de otro tipo de literatura. Imagino que los redactores saben que el derecho a la autodeterminación no tiene reconocimiento internacional ni está acogido en ninguna Constitución democrática.
– Javier Pérez Royo, catedrático de la Universidad de Sevilla. Dado que nadie discute que el Preámbulo carece de valor normativo, aunque la música que suena chirría algo desde la perspectiva constitucional, no cabe concluir que el Preámbulo sea anticonstitucional.
– Juan José Solozábal, catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid.
Creo que la redacción del Preámbulo es objetable en su falta de sobriedad, muy conveniente en un documento jurídico. Así sobran, o deben contenerse al mínimo, por tanto, las referencias identitarias, históricas, etc… Si lo que el Preámbulo quiere acoger es el derecho de autodeterminación , obviamente el mismo no cabe en nuestro orden constitucional, como no cabe la atribución de potestades constituyentes a las comunidades.
ARTÍCULO 1
– Albertí. El reconocimiento de Cataluña como nación es una autodeclaración acerca de su identidad, que no prejuzga otros reconocimientos, ni de España ni de otras comunidades. Para el Estatuto, la expresión política de esta identidad es el autogobierno, mediante la creación de una comunidad de acuerdo con la Constitución. Por tanto, de este reconocimiento no se derivan otras consecuencias políticas, como la independencia o la reivindicación de un trasnochado Estado nacional.
– Arbós. No parece plantear ningún problema constitucional, dado que el sujeto del derecho a la autonomía (Cataluña) existe y se organiza en el ámbito jurídico-público de acuerdo con las normas previstas en el ordenamiento. El primer apartado también es constitucional porque ni niega que España sea una nación, ni se atribuye a Cataluña ningún derecho de soberanía.
– Cámara. Sería necesario volver a la redacción original que añadía dentro del Estado español o completarse con una referencia al marco del artículo 2 de la Constitución. La unidad y la indisolubilidad de la nación española, como patria común, quedan garantizadas por el artículo 2, y la soberanía nacional está sin ninguna duda residenciada en el pueblo español. El concepto de nación no se vincularía así al de Estado soberano, sino al autogobierno.
– Corcuera. Existen varios conceptos de nación, entre los que está el de nación cultural, término plenamente aplicable a Cataluña, y a lo que la Constitución denomina nacionalidades. Igualmente legítimo es utilizar el término desde una perspectiva política nacionalista. La Constitución reserva la denominación nación a la española, y definir a Cataluña como nación es contrario a ésta.
– Pérez Royo. El término nación con mayúsculas se predica en la Constitución únicamente para la nación española, cuya soberanía se hace residenciar de manera excluyente en el pueblo español. Dado que el término nación en el Estatuto no aparece vinculado al concepto de soberanía, la unidad política del Estado y el principio de legitimidad democrática del mismo, podría ser manejado constitucionalmente.
– Solozábal. En principio cabe una acepción de la expresión nación para referirse a lo que en nuestra Constitución se denomina nacionalidad. Yo creo que esta solución de emplear el sintagma nacionalidad es la mejor. Es razonable pensar que si las características nacionales de Cataluña son cubiertas por la autocalificación de nacionalidad ¿para qué se ha de cambiar este término? Pero cabría pensar en una opción, exclusivamente recogida en el texto estatutario, que dejando clara la integración en la nación española, no sólo en el Estado, utilizase la expresión nación o , quizás mejor, comunidad nacional catalana, reservando expresamente la soberanía para España.
ARTÍCULO 6
– Albertí. La novedad esencial es que se produce una equiparación de trato jurídico con el castellano. Al igual que la Constitución hace con éste al declararlo obligatorio, la obligatoriedad de conocimiento del catalán significa en realidad presunción de conocimiento, basada en el hecho de que el sistema de enseñanza garantiza el dominio de las dos lenguas oficiales. Esta presunción desaparece cuando el desconocimiento real del idioma lesiona los derechos de las personas.
– Arbós. Se traslada al Estatuto una normativa que en sus trazos fundamentales ya existe en la Ley de Política Lingüística, y ha visto certificada su constitucionalidad. En segundo lugar se equiparan en derechos y deberes las dos lenguas oficiales de la comunidad. No va en detrimento del régimen constitucional del castellano.
– Cámara. Su contenido, en general, se ajusta al marco constitucional establecido en el artículo 3 de la Constitución. Sin embargo, no sería constitucional, a mi juicio, que todas las personas en Cataluña tengan el deber exigible jurídicamente de conocer el catalán.
– Corcuera. El modelo constitucional lingüístico no permite hablar de una lengua oficial en el Estado y otra lengua oficial en Cataluña y, desde luego, no permite imponer la obligación de conocimiento de una lengua diferente al castellano.
– Pérez Royo. La redacción del artículo genera recelos. Y los genera, porque en la mente del legislador se detecta claramente la preocupación por evitar, por un lado, que el artículo pueda ser considerado anticonstitucional, pero la finalidad, por otro, de posibilitar un desarrollo normativo y una práctica administrativa que podría acabar siendo de constitucionalidad dudosa.
– Solozábal. La Constitución fija la obligación de conocer el castellano, pero no se establece, pudiendo haberlo hecho, la del catalán o de las demás lenguas de España. De manera que la decisión sobre la obligatoriedad del conocimiento de un idioma cooficial en cuanto integrante del status básico del ciudadano, compete, creo, tomarla al constituyente, no al Estatuto.
ARTÍCULO 95
– Albertí. Que el Tribunal Superior de Justicia es el órgano en el que culmina la organización judicial en el ámbito de la comunidad autónoma lo dice ya el art. 152 de la Constitución. Lo decisivo es asegurar que el Tribunal Supremo pueda cumplir la función de unificación de doctrina respecto de la legislación estatal en toda España.
– Arbós. De acuerdo con la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC) culmina la organización judicial en Cataluña. Es lo que dice el artículo 95.1, que reconoce que le corresponde al legislador estatal, mediante ley orgánica, determinar las atribuciones del TSJ de Cataluña.
– Cámara. Este precepto no es inconstitucional porque se somete a los términos establecidos en la Ley orgánica correspondiente y establece una cláusula sin perjuicio respecto de la competencia del Tribunal Supremo.
– Corcuera. No tengo claro que reducir la competencia del Supremo al recurso para la unificación de doctrina sea compatible con su definición constitucional como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes. Esta cuestión ha de ser regulada por la Ley Orgánica del Poder Judicial. No debe incluirse en el Estatuto.
– Pérez Royo. Desde una perspectiva material no es fácil pronunciarse sobre la constitucionalidad de este precepto, pero desde una perspectiva formal sí es posible hacerle algunos reparos, ya que en el precepto se adoptan decisiones sobre el poder judicial en Cataluña que se anticipan a las decisiones que tienen que ser adoptadas por las Cortes para que dicho precepto del Estatuto pueda operar de manera efectiva. Es de constitucionalidad más que dudosa.
– Solozábal. Considero globalmente correctas las apreciaciones, dejando de lado alguna decisión sobre régimen local, prescindiendo, pese a la jurisprudencia constitucional, de las Diputaciones, sobre el edificio institucional y la regulación de las relaciones entre Gobierno y Parlamento, así como la aceptación de algún tipo de norma como es el decreto ley autonómico. El problema es, con todo, que el Estatuto precede a decisiones que sobre la organización judicial ha de tomar el legislador central.
ARTÍCULO 140
– Albertí. Los puertos y aeropuertos calificados de interés general, que corresponden constitucionalmente a la competencia del Estado, sólo pueden ser asumidos por la Generalitat de Cataluña mediante una delegación o transferencia por parte del Estado, que el Estatuto puede prever, pero que sólo son efectivas cuando el Estado adopta las leyes correspondientes.
– Arbós. No invade la competencia exclusiva del Estado. Y hay que recordar que el texto del artículo del proyecto de Estatuto, cuando concreta lo que incluye en todo caso la competencia de la Generalitat se refiere explícitamente a las infraestructuras que no tengan la calificación de interés general. Respeta, pues, lo que el Estado diga que es de interés general.
– Cámara. Es constitucional, a mi juicio, si la referencia y demás infraestructura de transporte situados en Cataluña que no tengan la calificación de interés general, se entiende asociada a los puertos, aeropuertos y helipuertos a los que se refiere, pero no lo sería si se extendiera a otras infraestructuras de transporte.
– Corcuera. El último inciso habrá de entenderse sin perjuicio de la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen general de comunicaciones y demás aspectos citados en el 149.1.20 y 21 de la Constitución. El problema mayor se encuentra, a mi entender, en los apartados siguientes, en los que se ignora la competencia exclusiva del Estado en materia de puertos y aeropuertos de interés general.
– Pérez Royo. El trozo del precepto que se somete a comentario no incurre en anticonstitucionalidad siempre que los términos que no tengan la calificación de interés general por Ley del Estado que figuran en la primera frase se entienda que limitan el en todo caso que figura en la segunda. Si la competencia de las infraestructuras de interés general está reservada al Estado, no hay problema de constitucionalidad alguno.
ARTÍCULO 165
– Albertí. Se trata de competencias compartidas con el Estado, al que corresponde fijar la legislación básica. El problema principal viene por la competencia autonómica de gestión del régimen económico de la Seguridad Social que, se dice, puede poner en riesgo el principio de unidad de caja. Sin embargo, desde un punto de vista constitucional, está previsto expresamente que esta competencia pueda ser asumida por las comunidades.
– Arbós. Se trata de un precepto que profundiza lo que ya dispone el artículo 17 del actual Estatuto. Su referente constitucional es el artículo 149.1.17 de la Constitución, que permite en todo caso que las comunidades puedan hacerse cargo de la gestión de los servicios de la Seguridad Social.
– Cámara. Este artículo de la propuesta no parece contradecir el texto constitucional ni la interpretación del Constitucional, pero habrá de tenerse en consideración que esta competencia puede conllevar para el Estado el plus de que entre ellas se encuentran también las de ejecución que sean necesarias para configurar un sistema materialmente unitario.
– Corcuera. El principal problema que, a mi entender, tiene la redacción de este artículo 165 es que parece querer establecer los límites de la acción de Cataluña no tanto en la legislación básica del Estado, cuanto en los principios que establezca esta legislación. Esta interpretación, de ser cierta, sería inconstitucional pues limita la competencia estatal de definir lo básico, bajo el control del Tribunal Constitucional.
ARTÍCULO 204
– Albertí. Lo que se propone es que el Estado, a través del Estatuto, se comprometa a realizar una cesión de tributos a la Generalitat que incluya también parte de la capacidad normativa sobre los mismos. Sin embargo, tanto los tributos que son cedidos como la concreta capacidad normativa sobre los mismos que se cede constituyen una decisión estatal.
– Arbós. El artículo 156.1 de la Constitución ha servido de base para establecer el modelo de financiación de las comunidades de régimen común. Ese modelo se concreta por los estatutos junto con las Leyes Orgánicas de Financiación de las mismas. Ante un marco normativo que se mueve en dos planos (Estatuto y LOFCA), el proyecto apura las posibilidades del ejercicio del derecho a la autonomía del artículo 2 de la Constitución.
– Cámara. Sobre este tema es preciso tener en cuenta el conjunto de los preceptos que establecen el sistema de financiación (artículos 202 a 214), que diseñan un sistema de cupo encubierto. Desde mi punto de vista, es inconstitucional porque invade competencias estatales y se apropia de los recursos procedentes de los tributos del Estado.
– Corcuera. El sistema que se establece es muy parecido al de concierto económico y, como en éste, deja la determinación de, entre otras cosas, las aportaciones de Cataluña a la Hacienda del Estado en manos de una comisión mixta bilateral paritaria. La experiencia de la evolución del sistema de concierto en el País Vasco desaconseja la generalización de este tipo de fórmulas.
– Pérez Royo. No tengo la más mínima duda de que este precepto es anticonstitucional. La capacidad normativa que pueda tener una comunidad en este terreno exige previamente la habilitación por parte del legislador estatal.
Preámbulo
(…) mueven este Estatuto la aspiración, el proyecto y el sueño de una Cataluña sin ningún tipo de obstáculos a la libre y plena interdependencia que una nación necesita hoy. La vocación y el derecho de los ciudadanos de Cataluña de determinar libremente su futuro como pueblo (…) se corresponde con la afirmación nacional que históricamente representó la institución de la Generalitat vigente hasta el siglo XVIII y después recuperada y mantenida sin interrupción como máxima expresión de los derechos históricos de que dispone Cataluña y que el presente Estatuto incorpora y actualiza.
Artículo 1
1. Cataluña es una nación.
2. Cataluña ejerce su autogobierno mediante instituciones propias, constituida como comunidad autónoma de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto.
Artículo 6
1. La lengua propia de Cataluña es el catalán. Como tal, el catalán es la lengua de uso normal y preferente de todas las Administraciones públicas y de los medios de comunicación públicos de Cataluña, y es también la lengua normalmente utilizada como vehicular y de aprendizaje en la enseñanza.
2. El catalán es la lengua oficial de Cataluña. También lo es el castellano, que es la lengua oficial del Estado español. Todas las personas en Cataluña tienen el derecho de utilizar y el derecho y el deber de conocer las dos lenguas oficiales.
Artículo 95
1. El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña es el órgano jurisdiccional en que culmina la organización judicial en Cataluña y es competente (…) para conocer de los recursos y de los procedimientos en los distintos órdenes jurisdiccionales y para tutelar los derechos reconocidos por el presente Estatuto.
2. Las sucesivas instancias de procesos judiciales iniciados en Cataluña se agotan ante los tribunales de Cataluña y, si procede, ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sin perjuicio del recurso para la unificación de doctrina que establezca la ley de la competencia del Tribunal Supremo.
Artículo 140
1. Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva sobre puertos, aeropuertos, helipuertos y demás infraestructuras de transporte situadas en Cataluña que no tengan la calificación de interés general por ley del Estado. Esta competencia incluye en todo caso: el régimen jurídico, la planificación y la gestión de todos los puertos y aeropuertos, instalaciones portuarias o aeroportuarias.
Artículo 165
1. Corresponde a la Generalitat, en materia de Seguridad Social, la competencia compartida, de acuerdo con los principios que establece la legislación básica estatal sobre Seguridad Social. Esta competencia incluye en todo caso: la ordenación del sistema de la Seguridad Social; la dirección y la inspección de la gestión y la administración de las prestaciones económicas de la Seguridad Social; y la gestión de los servicios del régimen económico de la Seguridad Social.
Artículo 204
2. La Generalitat tiene capacidad normativa y responsabilidad fiscal sobre todos y cada uno de los impuestos estatales soportados en Cataluña, en el mercado de las competencias del Estado y la Unión Europea.
3. El ejercicio de la capacidad normativa (…) incluye la participación en la fijación del tipo impositivo, las exenciones, las reducciones y las bonificaciones sobre la base imponible y las deducciones sobre la cuota.
4. Y (…) la gestión, recaudación, liquidación e inspección de todos los tributos estatales soportados en Cataluña.
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